國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳
濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函
發(fā)改辦價(jià)監(jiān)[2015]501號(hào)
山東省人民政府辦公廳：
根據(jù)媒體報(bào)道，我委對(duì)你省交通運(yùn)輸廳在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)信息公共監(jiān)控平臺(tái)中，涉嫌濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的案件進(jìn)行了調(diào)查。
現(xiàn)已查明，2011年以來(lái)，你省交通運(yùn)輸廳在貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于開(kāi)展道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作文件精神的過(guò)程中，多次印發(fā)有關(guān)文件，要求全省“兩客一�！避囕v必須直接接入省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入省北斗貨運(yùn)動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)，并明確上述兩平臺(tái)的技術(shù)支持單位均為山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司；同時(shí)，要求進(jìn)入山東省市場(chǎng)的車載衛(wèi)星定位終端，必須通過(guò)省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)（即山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司）的統(tǒng)一調(diào)試，并公布2012年交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格作為終端最高限價(jià)。
我們認(rèn)為，你省交通運(yùn)輸廳的上述做法，排除和限制了監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)和車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，剝奪了道路運(yùn)輸企業(yè)在車載終端和監(jiān)控平臺(tái)上的自主選擇權(quán)，不合理地推高了平臺(tái)服務(wù)費(fèi)水平和車載終端的銷售價(jià)格，增加了道路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。相關(guān)行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定，屬于第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”行為。
在我委調(diào)查后，你省交通運(yùn)輸廳主動(dòng)采取了以下整改措施：1.放開(kāi)重型載貨汽車和半掛牽引車監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)，實(shí)行平臺(tái)服務(wù)商備案制，允許運(yùn)輸企業(yè)在通過(guò)備案的平臺(tái)服務(wù)商中自主選用。截至目前，已對(duì)兩批共19家平臺(tái)服務(wù)商進(jìn)行了備案。2.放開(kāi)道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)，允許運(yùn)輸企業(yè)在交通運(yùn)輸部公布的衛(wèi)星定位終端目錄內(nèi)自主選用，不再進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)試。
我們認(rèn)為，上述措施雖然糾正了部分違法行為，但尚未完全恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，包括：1.未放開(kāi)對(duì)“兩客一危”車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的限制；2.雖然規(guī)定實(shí)行平臺(tái)服務(wù)商備案制，但對(duì)備案提出了交通運(yùn)輸部有關(guān)規(guī)定以外的其他要求，對(duì)不符合要求的將不予備案；3.未廢止關(guān)于“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定。
根據(jù)《反壟斷法》第五十一條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”的規(guī)定，現(xiàn)建議你機(jī)關(guān)責(zé)令交通運(yùn)輸廳改正相關(guān)行為。案件主要事實(shí)和具體整改建議附后。
請(qǐng)于2015年4月10日前將有關(guān)整改情況函告我委。
附件：山東省交通運(yùn)輸廳涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的主要事實(shí)和整改建議
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳
2015年3月9日
附件：
山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)
的主要事實(shí)及整改建議
一、案件主要事實(shí)
2006年11月，山東省交通運(yùn)輸廳與山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下稱“九通公司”）簽訂《山東省道路運(yùn)營(yíng)客車運(yùn)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和信息服務(wù)合同》，委托九通公司建設(shè)該監(jiān)控系統(tǒng)，合同有效期為10年（2006年1月1日-2015年12月31日），并約定“合同有效期內(nèi)，山東省道路營(yíng)運(yùn)客車經(jīng)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)是為甲方（即山東省交通運(yùn)輸廳）提供監(jiān)控信息服務(wù)的唯一系統(tǒng)�！�
此后，山東省交通運(yùn)輸廳多次印發(fā)有關(guān)文件，要求全省“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，并對(duì)進(jìn)入山東省市場(chǎng)的衛(wèi)星定位終端的型號(hào)和價(jià)格提出要求。主要文件包括：
2011年9月20日，山東省交通運(yùn)輸廳下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“兩客一危”車輛衛(wèi)星定位裝置安裝入網(wǎng)工作的通知》（魯交運(yùn)[2011]32號(hào)），規(guī)定“我省要求車載衛(wèi)星定位裝置通過(guò)統(tǒng)一接入省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)的方式，進(jìn)入全國(guó)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)”�！案鶕�(jù)歷史沿革，省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)技術(shù)支持單位是山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司。”
2013年6月9日和9月18日，山東省交通運(yùn)輸廳先后下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<交通運(yùn)輸部關(guān)于加快推進(jìn)“重點(diǎn)運(yùn)輸過(guò)程監(jiān)控管理服務(wù)示范系統(tǒng)工程”實(shí)施工作的通知>的通知》（魯交運(yùn)[2013]18號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步做好“重點(diǎn)運(yùn)輸過(guò)程監(jiān)控管理服務(wù)示范系統(tǒng)工程”實(shí)施工作的通知》（魯運(yùn)[2013]65號(hào)），明確要求“重型載貨汽車和半掛牽引車安裝或加裝的北斗雙模車載終端應(yīng)直接接入山東省北斗貨運(yùn)動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)，并由其將數(shù)據(jù)傳送至全國(guó)道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)”。“山東省九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司作為我省北斗貨運(yùn)動(dòng)態(tài)信息平臺(tái)技術(shù)支持單位，應(yīng)加快貨運(yùn)平臺(tái)應(yīng)用開(kāi)發(fā)工作。”
2014年5月21日，山東省交通運(yùn)輸廳、公安廳、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)交通運(yùn)輸部等三部局<道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法>的通知》（魯交運(yùn)[2014]21號(hào)），再次明確要求“‘兩客一�！囕v安裝的北斗衛(wèi)星定位終端應(yīng)直接接入省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)將數(shù)據(jù)上傳至全國(guó)重點(diǎn)營(yíng)運(yùn)車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)。重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的北斗衛(wèi)星定位終端應(yīng)直接接入省貨運(yùn)平臺(tái)，省貨運(yùn)平臺(tái)將數(shù)據(jù)上傳至全國(guó)道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)，并接收全國(guó)道路貨運(yùn)車輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)信息。對(duì)未按照要求安裝衛(wèi)星定位終端，或者已安裝終端但未能在省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)正常顯示的車輛，不予發(fā)放或者審驗(yàn)《道路運(yùn)輸證》”。對(duì)于進(jìn)入山東省的北斗衛(wèi)星定位終端，需“報(bào)送省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)調(diào)試。省技術(shù)服務(wù)平臺(tái)按照公開(kāi)透明的原則，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)終端進(jìn)行調(diào)試，向社會(huì)公布符合標(biāo)準(zhǔn)要求的終端型號(hào)”。“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”，并列明了有關(guān)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。其中，“兩客一危”車輛終端價(jià)格為2178元/臺(tái)，重型載貨汽車和半掛牽引車終端為2588元/臺(tái)，3G視頻（含一個(gè)攝像頭）終端為5870元/臺(tái)。
二、違反《反壟斷法》的有關(guān)情況
經(jīng)研究，山東省交通運(yùn)輸廳的上述做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。其中，要求相關(guān)車輛必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)的做法，排除和限制了山東省監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為；要求已通過(guò)交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性審查的衛(wèi)星定位終端，需再次經(jīng)過(guò)九通公司調(diào)試后才能進(jìn)入山東省市場(chǎng)，以及公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格作為最高限價(jià)的做法，排除和限制了山東省衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”的行為。主要理由如下：
（一）道路運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)和車載終端上擁有自主選擇權(quán)
2011年4月，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹<道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)平臺(tái)技術(shù)要求>和<道路運(yùn)輸車輛衛(wèi)星系統(tǒng)車載終端技術(shù)要求>兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（交運(yùn)發(fā)[2011]158號(hào)），要求“從2011年7月1日起，所有新安裝的車載終端必須接入符合技術(shù)要求的系統(tǒng)平臺(tái)”，并明確“建立系統(tǒng)平臺(tái)和車載終端標(biāo)準(zhǔn)符合性審查制度，并委托中國(guó)交通通信信息中心作為技術(shù)支持單位，組織開(kāi)展系統(tǒng)平臺(tái)和車載終端的標(biāo)準(zhǔn)符合性審查工作”；“未建立系統(tǒng)平臺(tái)的交通運(yùn)輸部門和道路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)根據(jù)公告，選擇符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)星定位系統(tǒng)平臺(tái)服務(wù)運(yùn)營(yíng)商”；“道路運(yùn)輸企業(yè)在為運(yùn)輸車輛安裝車載終端時(shí)，應(yīng)選擇公告中的產(chǎn)品”。
2014年1月，交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公布《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》（5號(hào)令），進(jìn)一步明確“對(duì)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查的系統(tǒng)平臺(tái)和車載終端，由交通運(yùn)輸部發(fā)布公告”；“道路旅客運(yùn)輸企業(yè)、道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)和擁有50輛及以上重型載貨汽車或者牽引車的道路貨物運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，或者使用符合條件的社會(huì)化衛(wèi)星定位系統(tǒng)監(jiān)控平臺(tái)。”
2014年6月，交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家安全監(jiān)管總局印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)<道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)管管理辦法>的通知》（交運(yùn)發(fā)[2014]117號(hào)），明確規(guī)定“各級(jí)交通運(yùn)輸、公安、安全監(jiān)管部門不得為道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者指定衛(wèi)星定位裝置廠家及產(chǎn)品，不得要求重復(fù)安裝衛(wèi)星定位裝置，不得通過(guò)行政手段指定提供社會(huì)化衛(wèi)星定位系統(tǒng)監(jiān)控平臺(tái)的服務(wù)商，不得要求服務(wù)商層層備案。”
因此，道路運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)和車載終端上具有自主選擇權(quán)：對(duì)于監(jiān)控平臺(tái)，道路運(yùn)輸企業(yè)可以選擇自建平臺(tái)，也可以使用其他經(jīng)營(yíng)者建立的社會(huì)化監(jiān)控平臺(tái)；對(duì)于車載終端，道路運(yùn)輸企業(yè)可以在交通運(yùn)輸部公告的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的型號(hào)范圍內(nèi)自主選擇。2012年以來(lái)，交通運(yùn)輸部已多次發(fā)布公告，共公布符合技術(shù)規(guī)范的北斗/GPS雙模車載終端444種；符合技術(shù)要求的監(jiān)控平臺(tái)425個(gè)，其中經(jīng)營(yíng)性企業(yè)監(jiān)控平臺(tái)374個(gè)。
（二）山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)做法排除和限制了監(jiān)控平臺(tái)和車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用水平過(guò)高
一是完全排除了監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。山東省交通運(yùn)輸廳多次下發(fā)文件，強(qiáng)制要求“兩客一�！避囕v、重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的衛(wèi)星定位終端，必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，再由其轉(zhuǎn)接至交通運(yùn)輸部建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，剝奪了企業(yè)自主選擇監(jiān)控平臺(tái)的權(quán)利，完全排除了監(jiān)控平臺(tái)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使得平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)居高不下。據(jù)調(diào)查，九通公司向接入平臺(tái)的道路運(yùn)輸企業(yè)收取平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為客運(yùn)車輛360元/年/車、危險(xiǎn)品運(yùn)輸車輛600元/年/車、貨物運(yùn)輸車輛600元/年/車（交一年免一年）。調(diào)查取得的有關(guān)證據(jù)顯示，這一標(biāo)準(zhǔn)明顯高于其他平臺(tái)在其他省份的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
二是嚴(yán)重削弱了車載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并不合理地推高了車載終端在山東市場(chǎng)上的銷售價(jià)格。按照山東省交通運(yùn)輸廳的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)車載終端必須再次經(jīng)過(guò)九通公司的調(diào)試，并由山東省交通運(yùn)輸廳公示后，才能在山東省市場(chǎng)銷售。截至目前，山東省交通運(yùn)輸廳只發(fā)布3批公告，公布22個(gè)通過(guò)調(diào)試的產(chǎn)品型號(hào)，僅為交通運(yùn)輸部公布符合技術(shù)規(guī)范產(chǎn)品數(shù)量的5%，導(dǎo)致山東市場(chǎng)上的車載終端型號(hào)數(shù)量明顯減少，嚴(yán)重削弱了終端產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)，為以較高價(jià)格銷售終端提供了前提條件。同時(shí)，山東省交通運(yùn)輸廳又公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格，將其作為車載終端的最高限價(jià)。據(jù)調(diào)查，該招標(biāo)時(shí)間為2012年。目前，相關(guān)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生明顯變化，車載終端生產(chǎn)廠家與生產(chǎn)數(shù)量均大幅增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，產(chǎn)品價(jià)格大幅下降。因此，該價(jià)格已不能作為目前定價(jià)的依據(jù)。山東省交通運(yùn)輸廳公布這一價(jià)格后，致使省內(nèi)終端設(shè)備銷售商以此為基礎(chǔ)制定價(jià)格，不合理地推高了終端設(shè)備的價(jià)格水平。從對(duì)山東省濟(jì)南市部分終端設(shè)備安裝點(diǎn)的調(diào)查情況看，大多數(shù)重型載貨汽車和半掛牽引車終端是以2580元/臺(tái)的價(jià)格進(jìn)行銷售，遠(yuǎn)高于其他省份銷售的終端價(jià)格。
三、有關(guān)整改建議
為恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，保障有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，建議山東省交通運(yùn)輸廳作出如下整改：
1.全面放開(kāi)“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車的監(jiān)控平臺(tái)接入，允許道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者自主選擇接入通過(guò)交通運(yùn)輸部技術(shù)規(guī)范性審查的平臺(tái)。
2.放開(kāi)終端設(shè)備進(jìn)入山東省市場(chǎng)的限制，允許道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者自主選擇購(gòu)買安裝通過(guò)交通運(yùn)輸部技術(shù)規(guī)范性審查的終端設(shè)備。對(duì)于安裝質(zhì)量合格的終端設(shè)備，允許其接入相關(guān)監(jiān)控平臺(tái)。
3.廢止《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)交通運(yùn)輸部等三部局<道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法>的通知》（魯交運(yùn)[2014]21號(hào)）中關(guān)于“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定，促進(jìn)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格。
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